摘要：本文通過分析中國主要基礎設施建設狀況發現，雖然交通運輸、能源供給、信息通信基礎設施狀況已有大幅改善，但在滿足社會新興需求、支撐工業轉型升級等方面有較大欠缺。與美國、德國、日本等發達國家相比，除鐵路之外，其他交通基礎設施的質量差距明顯；電網設施相對不足，服務效率亟待提升；信息通信基礎設施亟須全面升級，國際互聯網帶寬差距尤其明顯。本文提出，從供給側結構性改革的需要出發，今后一段時期，中國要改革投融資體制，提高基礎設施投資效率。并且，要以航空和港口基礎設施為重點，增強交通基礎設施支撐產業升級的能力；通過建設能源互聯網，提升能源基礎設施對各類新興需求的適應性；以工業互聯網為重點構建新一代信息基礎設施，為中國參與新一輪產業競爭提供堅實平臺。

    改革開放以來，中國的基礎設施建設投資持續增長，交通運輸、郵電通信、能源供給等基礎設施狀況大幅改善，為促進經濟快速發展發揮了重要作用（蹤加峰、李靜，2006；張軍等，2007；王任飛、王進杰，2007；鄭世林等，2014）。不過，也要看到，在經濟發展的不同階段，社會生產活動對基礎設施的需求是不一樣的。在農業生產占主導的傳統社會，灌溉和防洪等水利設施，以及水運河道是最重要的基礎設施；工業革命之后，規模化生產使得近現代社會對能源動力、交通運輸的需求快速增長；信息通信技術革命以來，隨著社會生產生活的數字化、信息化、智能化進程不斷深入，寬帶網絡等互聯網基礎設施變得越來越重要。因此，在新一輪工業革命方興未艾、中國經濟進入新常態的背景下，基礎設施建設如何助力供給側結構性改革是一個值得深入研究的重要問題。本文擬在分析中國交通運輸、能源供給、信息通信三類經濟性基礎設施發展狀況的基礎上，通過國際比較找出中國基礎設施的“短板”，并結合供給側結構性改革的需要，提出新時期基礎設施建設的重點領域。

    一、中國主要基礎設施建設狀況

    2003年以來，中國基礎設施建設進入全面快速發展階段（任艷，2013）。就交通運輸、能源供給、信息通信三類主要基礎設施而言，投資總量持續增長，但不同行業的投資增速存在顯著差異。同時，雖然交通運輸、能源供給、信息通信基礎設施狀況已有大幅改善，但在滿足社會新興需求、支撐工業轉型升級等方面有較大欠缺。

    1.基礎設施投資總量持續增長，但行業分化趨勢明顯

    從總量上看，中國交通運輸、能源供給、信息通信這三類重要基礎設施投資總額從2003年的6376.5億元跌至2004年的5148.34億元后，逐年增加至2014年的40339.85億元，11年間提高了6倍多，年均增長速度為18.26%。不過，與同期全社會固定資產投資相比，交通、能源、信息基礎設施投資增速相對較慢。2003～2014年，中國全社會固定資產投資從55566.61億元增長至512020.65億元，年均增速達22.37%。重要基礎設施投資增速持續低于全社會固定資產投資增速，通常會導致基礎設施供給不足。由于基礎設施具有較強的正外部性，基礎設施上的“瓶頸”很可能會對社會生產形成較大的制約，而這又會對供給側結構性改革中的“降成本”產生負面影響。

    分行業看，交通運輸基礎設施投資占比最高，能源基礎設施投資占比次之，信息通信基礎設施投資占比最低，并且這種分化趨勢在近幾年變得越來越明顯（見圖1）。2003年，交通、能源、信息這三類基礎設施的投資額分別是3284.44億元、2039.41億元、1052.65億元，各自占重要基礎設施投資總額的比重為51%、32%、17%。2004年，由于能源基礎設施投資急劇縮減至341.45億元，比2003年下降83%，從而使得能源基礎設施投資占比跌至7%，交通、信息基礎設施投資占比分別為71%、22%。從2005年開始，能源基礎設施投資保持穩步增長態勢，其在重要基礎設施投資總額中的比重在33%～44%之間波動；交通基礎設施投資連年增長，尤其是2011年之后進入快速增長軌道，2012年、2013年、2014年的增速分別為20%、33%、25%。但信息基礎設施投資增幅較小，2014年為1672.94億元，盡管比2003年提高了近60%，但僅相當于當年交通基礎設施投資的7%。在信息通信技術廣泛應用的背景下，信息基礎設施投資增幅小、占比低，在相當程度上妨礙了中國分享信息技術革命帶來的技術進步紅利。    

中國主要基礎設施建設投資額

    2.交通基礎設施網絡不斷完善，但綜合交通樞紐和一體化服務發展滯后

    經過多年持續快速發展，中國交通基礎設施網絡日趨完善。①鐵路基礎設施建設，尤其是高速鐵路建設取得重大進展，鐵路網絡規模快速擴大。2015年，中國鐵路營業里程達到12.13萬公里，居世界第2位，其中設計時速250公里以上的高速鐵路營業里程超過1.9萬公里，占全球高鐵里程的比重超過60%。目前，高速鐵路網絡已經連接全國超過一半的人口規模在50萬以上的城市。②公路基礎設施建設保持較快發展趨勢，公路網絡不斷延伸。2015年，中國公路總里程達457.73萬公里，居世界第2位。其中，高速公路總里程12.35萬公里，居世界第1位。公路網絡的完善，顯著改善了中國公路交通的可及性。2015年，通公路的鄉(鎮)占全國鄉(鎮)總數的99.99%，通公路的建制村占全國建制村總數的99.87%。③水運基礎設施網絡逐步完善。近些年來，中國港口大型化、專業化、現代化水平進一步提升。2015年，全國港口擁有生產用碼頭泊位31259個，其中萬噸級及以上泊位2221個，總通過能力達79億噸，其中集裝箱1.88億TEU。內河航道建設取得積極進展，2015年，全國內河航道通航里程12.7萬公里。④航空基礎設施“瓶頸”約束得到明顯緩解。近些年來，中國民航機場布局不斷完善，2015年，全國民航運輸機場達214個，其中定期航班通航機場206個，定期航班通航城市204個（見表1）。

    盡管中國交通運輸基礎設施已得到較好發展，但整體上看，目前綜合交通運輸網絡建設和運營仍然處在較低水平。從發達國家的發展歷程看，交通運輸基礎設施建設和運營大致經歷了各自發展、互聯互通、一體化和可持續發展四個階段。近些年來，中國交通基礎設施建設和運營在互聯互通方面有明顯改善，在經濟發達地區也建立了不少大型綜合交通樞紐，但離各種交易運輸方式“無縫銜接”的一體化階段還有一段距離，與發達國家目前通過降低車輛能耗、提升物流效率的可持續交通相比，還有很大發展空間。

表1 中國交通基礎設施狀況（2003—2015）

    3.能源基礎設施快速發展，但滿足新興能源需求的能力亟待提高

    能源供應短缺曾經是制約中國工業發展的重大瓶頸。隨著中國特色社會主義市場經濟建設的不斷推進，市場化手段在能源基礎設施領域得以廣泛采用，這有效促進了能源基礎設施建設，進而顯著提高了社會生產生活的能源保障水平。以電力基礎設施建設為例，進入21世紀以來，尤其是2002年中國政府決定對電力工業實施以廠網分開、競價上網、打破壟斷、引入競爭為主要內容的體制改革以來，中國發電裝機容量、電網規模都快速擴大。

    就電源設施而言，2015年底全國全口徑發電裝機容量15.07億千瓦，居世界第一位。其中，非化石能源發電容量51642萬千瓦，占總裝機容量的34.3%；在非化石能源發電裝機中，水電31937萬千瓦，核電2717萬千瓦，并網風電12830萬千瓦，并網太陽能發電4158萬千瓦。縱向比較，2005年中國發電裝機總容量為5.17億千瓦，10年間增長了近3倍（見表2）；并網風電、并網太陽能發電更是高速發展，成為世界上可再生能源裝機利用規模最大的國家。

    在電網建設方面，截至2015年底，全國電網220千伏及以上輸電線路回路長度、公用變電設備容量分別為61.09萬千米、31.32億千伏安。與2005年相比，10年間輸電線路回路長度增長了2.4倍，變電設備容量增加了3.69倍（見表2）。

    在肯定中國電力等能源基礎設施建設成就的同時，也必須要看到，在中國經濟進入新常態的背景下，能源基礎設施還有許多不適應經濟社會新發展的地方，對供給側結構性改革的支撐能力也有待進一步提高。例如，新能源汽車產業是國家重點發展的戰略性新興產業，其中充電樁等能源基礎設施不足已成為目前制約其發展的重要因素之一。此外，在新一輪產業革命背景下，智能電網已成為美國等發達國家重點建設的基礎設施。受配電網發展相對滯后等因素的影響，目前中國的智能電網建設步伐相對較慢，難以滿足快速發展的分布式可再生能源發電的消納需求。    

表2 中國電力基礎設施狀況（2003-2015）

    4.信息通信基礎設施建設邁上新臺階，但尚不能有效支撐兩化深度融合

    20世紀80年代以來，特別是進入21世紀以來，中國的信息通信基礎設施建設取得了長足進展。①在“信息高速公路”建設方面，截至2015年底，全國光纜線路總長度達到2487.3萬公里，是2005年407萬公里的6倍多。其中，2015年底全國長途光纜線路長度為96萬公里，比2005的72.3萬公里增加了33%。②在移動通信設施建設方面，2015年底，全國移動通信基站總數達466.8萬個，是2010年139.8萬個的3倍多。其中，2015年底3G/4G基站數達320.7萬個，占移動通信基站總數的比例近70%，比2010年提高了35個百分點。③在互聯網寬帶接入端口方面，2015年全國互聯網寬帶接入端口數量達到4.7億個，是2006年6486.36萬個的7倍多（見表3）。特別是，互聯網寬帶接入端口“光進銅退”趨勢更加明顯，2015年各種類型數字用戶線路（xDSL）端口比2014年減少3903.7萬個，總數降至9870.5萬個，占互聯網接入端口的比重由2014年的34.3%下降至20.8%；2015年光纖接入端口比2014年凈增1.06億個，達到2.69億個，占比由2014年的40.6%提升至56.7%。

    盡管目前中國信息通信基礎設施已得到較為完善的發展，但仍不能滿足工業化和信息化深度融合的需要。這主要是因為，到目前為止，中國信息通信基礎設施建設的主要思路，一直都是構建更好的“信息高速公路”，更多地強調人與人之間的通信連接、計算機的通信連接能力。但新一輪科技革命和產業變革使得智能制造成為兩化深度融合的最重要發展方向，而智能制造是以網絡連接與協同為支持，基于數據分析結果，在安全可信的前提下，通過工業互聯網支撐實現單個機器到生產線、車間、工廠乃至整個工業體系的智能決策和動態優化過程（陳肇雄，2016）。因此，20世紀90年代提出的強調人與人的通信連接的信息通信基礎設施很難滿足新工業革命背景下的產業升級需求。中國亟須大力發展以寬帶和泛在鏈接為根本特征、表現為“網絡+云資源+公共平臺”綜合體、提供“資源+通信+信息應用”綜合服務的新一代網絡基礎設施。    

表3 中國信息通信基礎設施狀況（2005-2015）

    二、中國主要基礎設施的短板

    根據世界經濟論壇發布的《2015～2016年全球競爭力報告》，對全球商業領袖和專家進行問卷調查的結果顯示，基礎設施供應不足，排在創新能力不強、融資難、行政效率不高之后，是他們判斷在中國營商的第四大約束。對制造業強國美國、德國、日本而言，基礎設施供應不足，在這三個國家的營商約束中分別排在第9位、第9位、第10位。也就是說，在美國、德國、日本，基礎設施的瓶頸制約盡管依然存在，但負面影響已較為微弱。在該報告給出的全球競爭力指數下的三級指標“基礎設施”上，中國的得分是4.73分（滿分為7分），在140個經濟體中排在第39位；美國的得分是5.87分，位居第11位；德國的得分是6.12分，位居第7位；日本的得分是6.21分，排在第5位（WEF，2016）。排在日本之前的是中國香港、新加坡、新西蘭、阿聯酋，它們的面積、經濟規模和產業結構，與中國有很大差異。因此，比較中國在交通運輸、能源供應、信息通信等基礎設施領域與美國、德國、日本的差距，大致可以明確中國主要基礎設施的短板所在。

    1.除鐵路之外，其他交通基礎設施的質量差距明顯

    根據世界經濟論壇發布的《2015～2016年全球競爭力報告》，交通基礎設施及其服務的質量由5個分項指標來衡量，具體包括公路質量、鐵路基礎設施質量、港口基礎設施質量、民航基礎設施質量、航班座位可獲得性（見表4）。①就公路交通基礎設施及其服務的質量而言，中國的得分4.7分（滿分為7分），在140個經濟體中排在第42位。與中國4.9分的全球競爭力指數得分和第28位的排名相比，公路基礎設施及其服務的質量明顯是一個短板。橫向比較，美國、德國、日本公路基礎設施及其服務的得分是5.7分、5.7分、6.0分，分別排在第14位、第13位、第8位。中國與它們的差距也很大。②在鐵路基礎設施質量方面，中國的得分是5.0，排在第16位。這表明，經過近些年的高速發展，中國的鐵路基礎設施基本上已經突破了此前長期存在的瓶頸約束，較好地發揮了對中國經濟社會發展的支撐作用。當然，也要看到，與德國、日本相比，中國的鐵路基礎設施質量還有一定的提升空間。③對于港口基礎設施及其服務的質量來說，中國的得分是4.5分，排在第50位，并且與美國、德國、日本的差距較大。對于中國這樣一個外貿依存度較高的國家而言，港口基礎設施發展不足會帶來明顯的負面影響。④在民航基礎設施領域，一方面，中國的民航基礎設施質量得分是4.8分，排在第51位，與美國、德國、日本差距明顯；另一方面，以每百人每周的民航線路里程衡量的航班座位可獲得性，中國僅次于美國，在140個經濟體中位居第二。在民航基礎設施質量一般的情況下，中國很可能是通過增加航線密度等方式提高了航班座位的可獲得性。從這個角度看，中國的民航基礎設施應該還有較大發展空間。綜合公路、鐵路、港口、民航四類交通運輸基礎設施及其服務質量的比較結果可以明確，港口基礎設施的差距最大，民航次之，公路第三，鐵路基礎設施的差距最小。    

表4 中國交通運輸基礎設施狀況與美國德國日本的比較

    2.電網設施相對不足，服務效率亟待提升

    由于不同國家的幅員面積、能源資源稟賦不同，并且發展階段、產業結構也存在差異，這使得各國對能源基礎設施的要求也是不一樣的。但是，電力作為現代社會不可或缺的能源投入，在生產生活中發揮著重要作用。因此，可以通過橫向比較電力供應的質量來判斷能源基礎設施的發展水平。世界經濟論壇發布的《2015～2016年全球競爭力報告》提供的數據顯示，在電力供應質量方面，中國的得分是5.3分，在140個經濟體中排在第53位，明顯低于中國在全球競爭力指數中第28位的排名。美國、德國、日本這項指標的得分均為6.4分，與它們相比，中國的電力基礎設施有待進一步發展。考慮到中國的發電裝機規模已達到世界第一，并且近年來火電機組的年運行小時數不斷下降，因此電力基礎設施的主要瓶頸應該是電網，尤其是配電網。另外，還可以比較通電所需時間（timerequiredtogetelectricity）來判斷電力基礎設施運營部門提供相關服務的效率。根據世界銀行發布的世界發展指數，2015年，在中國通電所需時間為143.2天，遠高于世界平均水平（97天），更高于上中等收入（uppermiddleincome）國家的平均水平（90天），在全球200個經濟體中排名第178位。而美國、德國、日本的通電所需時間分別是89.6天、28天、97.7天。盡管除德國之外，美國、日本在電力基礎設施服務效率方面表現也很不好，分別排在第110位、第127位（見表5），但比中國仍然要高一些。由此可見，中國電力基礎設施運營部門的服務效率還有很大的提升空間。    

表5 中國電力基礎設施及其服務效率與美國德國日本的比較

    3.信息通信基礎設施亟須全面升級，國際互聯網帶寬差距尤其明顯

    20世紀90年代以來，以“信息高速公路”為主要內容的信息通信基礎設施成為發達國家的建設重點。雖然中國也加大了對相關領域的投入，但在傳統電信運營商主導建設、政府財政性投入不足等因素的影響下，中國信息通信基礎設施明顯落后于發達國家，目前也無法有效滿足社會生產生活的需求。①從移動電話普及率、固定電話普及率、個人使用互聯網的比例等指標間接判斷信息通信基礎設施建設在促進信息社會形成方面的效果看，中國與美國、德國、日本存在一定差距。其中，在個人使用互聯網的比例上差距最大。中國僅有49.3%的人使用互聯網，在140個經濟體中排在第70位，而美國、德國、日本分別有87.4%、86.2%、90.6%的個人使用互聯網。②在寬帶接入方面，中國的平均每百人固定寬帶接入用戶數量為13.6，比美國的30.4、德國的35.8、日本的29.3要低許多；中國的平均每百人移動寬帶接入用戶數量為41.8，與美國的97.9、德國的63.6、日本的121.4差距更大。③在寬帶基礎設施方面，中國平均每個用戶的國際互聯網帶寬僅為5.0kb/秒，在140個經濟體中排名第119位，遠落后于美國、德國、日本（見表6）。綜合判斷，中國的信息通信基礎設施全面落后于美國等發達國家，在信息通信基礎設施已進入寬帶和泛在連接新階段的背景下，國際互聯網帶寬亟待升級。

表6 中國信息通信基礎設施狀況與美國德國日本的比較

    三、促進供給側結構性改革的中國基礎設施建設

    當前，中國經濟處在轉型升級再平衡的關鍵時期。在這一階段，經濟運行的主要矛盾是供給與需求不匹配、不協調和不平衡，而矛盾的主要方面是在供給側，主要表現在供給未能做出及時調整適應需求的新變化。在此背景下，中央提出要在保持總需求基本穩定的同時，著力推進供給側結構性改革，推動中國經濟在更高階段和更高水平上建立新的平衡。作為一個重要的經濟領域，中國的基礎設施建設多年來取得了巨大成就，其中鐵路等部分基礎設施水平位居發展中國家前列。但從支撐未來經濟社會發展的角度看，整體而言，中國基礎設施依然存在總量不足、標準不高、運行管理粗放等問題。因此，基礎設施投資、建設、運營本身就是中國供給側結構性改革的重要領域。同時，由于基礎設施具有明顯的外部性和先導性，因此需要結合其他領域供給側改革的需要，明確今后一個時期基礎設施建設的重點領域和關鍵環節。

    1.改革投融資體制，提高基礎設施投資效率

    目前，中國基礎設施建設的融資渠道相對匱乏，主要是通過地方政府融資平臺發行債券直接從銀行貸款。在中國經濟進入新常態地方財政收入增速持續下滑的背景下，現有基礎設施建設的融資風險逐漸凸顯。為滿足基礎設施建設的大量資金需求，一方面要將地方政府融資平臺的負債有序轉化為收益債券、項目債券等融資品種，降低基礎設施存量負債的成本；另一方面要加快形成完善的多元化基礎設施投融資體系，通過更多采用政府和社會資本合作（PPP）等模式有效吸引社會資本進入基礎設施投資與運營管理，在降低基礎設施建設增量負債率的同時，提高基礎設施投資效率。特別是，為促進PPP模式在基礎設施建設中發揮更大的作用，要在法律層面明確界定參與PPP項目的各方應承擔的責任、風險以及享有的權利。

    2.以航空和港口基礎設施為重點，增強交通基礎設施支撐產業升級的能力

    在交通基礎設施領域，中國的鐵路設施已接近發達國家水平，公路基礎設施的瓶頸也相對較小，但航空和港口基礎設施與發達國家差距很大。另外，全球的貿易形態尤其是亞洲貿易形態在發生重大變化，貿易構成正在從大宗笨重商品向更輕型化且價值更高的商品轉換（Hummels,2009）。此外，航空運輸和集裝箱運輸技術的進步，也使得以航空運輸和集裝箱運輸為主的多式聯運物流成本快速下降。這又促進了亞洲貿易形態的加速轉換。同時，中國供給側結構性改革的一個重要目標，就是通過產業升級向全球市場提供更有技術含量、附加值更高的產品，而這些產品通常對航空運輸的依賴程度更高。因此，今后一個時期，中國在完善交通運輸基礎設施網絡的過程中，需要把航空和港口基礎設施建設放在更加重要的位置。特別是，要高度重視與基礎設施配套硬件相配套的軟件基礎設施開發和應用。例如，在建設航站樓、跑道、停機坪等航空基礎設施硬件的同時，應大力開發和應用新一代空中交通管理系統，以便更有效地利用硬件基礎設施。

    3.建設能源互聯網，提升能源基礎設施對各類新興需求的適應性

    進入21世紀，特別是2008年國際金融危機以來，美國等發達國家大力推動互聯網理念、先進信息技術與能源產業深度融合，能源互聯網進入實質性發展階段。從深入推進中國供給側結構性改革的角度看，建設能源互聯網是推動中國能源革命的重要戰略支撐，對提高可再生能源比重，促進化石能源清潔高效利用，提升能源綜合效率，推動能源市場開放和產業升級，形成新的經濟增長點具有重要意義。特別是，通過建設能源互聯網基礎設施，可以形成能源生產消費的智能化體系、多能協同綜合能源網絡，以及與能源系統協同的信息通信基礎設施。在此基礎上，進一步營造開放共享的能源互聯網生態體系，建立新型能源市場交易體系和商業運營平臺，可以使能源基礎設施更好地適應分布式能源發展、儲能和電動汽車應用、智慧用能和增值服務、綠色能源靈活交易、能源大數據服務應用等新模式和新業態。

    4.構建新一代信息基礎設施，為中國參與新一輪產業競爭提供堅實平臺

    近年來，全球新一輪科技革命初現端倪，美國、德國等發達國家相繼實施《制造業行動計劃》、“工業4.0”戰略推動先進制造業發展。在此背景下，中國在2015年5月發布了《中國制造2025》，提出要發揮制度優勢，實施一系列政策措施，突出創新驅動，依靠和發展高端裝備制造業，形成中國創造，實現由制造大國向制造強國的轉變。從英、美這兩個曾經和現在主導全球制造業發展方向的工業強國的實踐看，在重大技術變革推動產業革命后，要在新一輪產業競爭中脫穎而出，往往需要發展與新的技術革命相適應的基礎設施。進入21世紀以來，數字制造、人工智能、工業機器人和增材制造等基礎制造技術的創新和突破，使得以現代基礎制造技術對大規模流水線和柔性制造系統的改造為主要內容，以基于可重構生產系統的個性化制造和快速市場反應為特點的“新工業革命”方興未艾（黃群慧、賀俊，2013）。中國要在此次工業革命中，與美、德等工業強國同臺競技、奪得先機，就必須要高度重視為智能制造為核心的產業革命創造良好基礎設施條件。特別是，要以工業互聯網為重點發展新一代信息基礎設施。也就是說，在深入實施寬帶中國戰略的同時，加快工業互聯網接入規范、交互技術和安全技術等相關標準制定工作，并做好物聯網、數據中心等規劃和應用與工業寬帶建設的對接。將工業寬帶的傳輸、工業大數據采集、數據中心的計算應用等環節流程整合起來，建立完善的工業互聯網體系。